而在撤诉裁定的有关问题上几乎找不到发挥监督的场域，所以在修改行政诉讼法时应当对此加以完善。

基于此，2010 年 11 月国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》中指出:坚持依法科学民主决策;随后，在2011 年3 月28 日中共中央政治局就推进依法行政和弘扬社会主义法治精神进行集体学习时，中共中央总书记胡锦涛强调，……加强行政决策程序建设。［16］常健: 论中国公共政策理念的第二次价值转向，载《公共行政》2006 年第 11 期。

其次，公众参与可以获得公众对决策内容的理解和支持，增加公民对政府决策公正性的信任，⑥减少执行中的矛盾和冲突。据此，行政决策的实施主体应该是职权行政主体和授权行政主体。只有宪法和法律赋予行政权的组织和人员才可行使行政决策权。按照行政过程论的研究范式，行政决策可以被定性为以动态方式实现行政目的、具有独立价值的一般性制度，进而将其纳入法治的考量范围。贺善侃、黄德良主编: 《现代行政决策》，上海大学出版社 2001 年版，第 17 页。

目前，我国多数项目论证主要是由政府内部的研究室来承担，论证者跟决策者有密切的利益联系。对于一般行政决策，由于对相对人不产生直接法律效果或者法律效果不明显，故没有必要要求其必须有作用法上的依据规范，而且要求一切行政决策必须有依据规范也过于苛求，不利于行政决策特效的发挥。据统计，该院行政审判庭通过年报制度剖析行政执法问题23条，通报败诉案件171件，提出对策建议18条。

[9]二是法院针对某类相同行政案件或某一时段行政案件所反映出的共性问题，以行政审判年报、白皮书等多种形式向行政机关提出司法建议，赢得当地政府的支持。为此，就必须从法理上回答行政诉讼司法建议运用的限度问题，即司法建议在行政诉讼中的具体运作空间。为此，行政诉讼司法建议公开机制应当首先从公开行政审判白皮书做起，通过向全社会公开展示白皮书的内容，赢得公众对行政审判窘境的理解和对法院积极拓展行政审判服务职能的支持。就受案数量而言，行政案件远少于刑事案件和民事案件，法院案多人少的窘境在行政审判中并不常见，从事行政审判的法官客观上具有更多的时间和精力作出司法建议。

四是完善规范机制，确保一以贯之。由于此类型行政诉讼司法建议完全是在行政裁判正式作出之前所采取的且发挥着引导法院是否作出以及如何作出裁判的作用，因此可称其为裁判引导型司法建议。

三是完善回访机制，防止一纸空文。[2]参见卫建萍：《一项建议促成乳制品销毁操作细则出台上海一中院司法建议工作规范有效》，《人民法院报》2009年11月24日。（一）能动司法观念之兴起自2008年下半年美国次贷危机引发全球金融海啸以来，世界经济陷入困境之中。为了达到有效说服行政机关自觉履行司法建议的目的，以下三项保障机制的建立尤为重要。

其中，裁判引导型和纠纷预防型司法建议的初衷是善意地指出行政机关所作行政行为存在的各种问题，期许行政机关能够主动加以改进。然而，20年来我国社会的急速转型已经显示出这种对抗式行政审判模式的严重不足，而包括最大限度地采取协调方式处理行政案件、实现行政机关负责人出庭应诉制度化、建立健全司法与行政良性互动的机制以及司法建议制度在内的各种行政审判新政的实施恰是司法系统对传统行政审判模式的适度调校。（2）鉴于现行行政诉讼法并没有将一般的不当具体行政行为纳入司法审查之列，法院也无权针对该类行为作出不利于被告的判决，因而此处的不当应理解为明显不当。[29]鉴于科学合理的激励机制是保持行政诉讼司法建议制度长存有效的内在动力，笔者建议，今后应当在以下三个方面进行努力：（1）建立行政诉讼司法建议考核标准。

（2）在完善司法统计制度的基础上向社会逐步公开行政诉讼司法建议文本。作为承载多重价值目标的行政诉讼制度，其理想归宿也是获得能体现司法权威的行政判决。

可见，出于行政纠纷妥善化解的现实需要，司法建议制度在未来还有广阔的发展空间。【摘要】通过对行政诉讼司法建议制度文本变迁的追溯和实践运作的考察，可以发现原本处于边缘化地位的司法建议制度已经上升为行政审判的中心制度。

因此，对于那些在行政裁判文书之中难以表述但又与案件系争对象有关的问题，法院在作出裁判的同时应当提出司法建议，作为对行政裁判内容的有益补充。具体来说，司法建议公开机制的建立可以从以下三个方面进行努力：（1）法院应当向社会公开行政审判白皮书。（2）确立行政诉讼司法建议考核主体。在我国法官队伍整体素质尚不够理想、不同地区司法观念存在较大差异的背景下，片面追求行政诉讼司法建议的回复率甚至将回复率视为开展行政诉讼司法建议工作好坏唯一标准的做法既无必要也无可能。[10]参见王成玉等：《阳光路上的排头兵——盐城法院积极践行能动司法纪实》，《人民法院报》2010年5月5日。值得关注的是，个别来自审判一线的研究者提出了自己的方案。

可以说，内容繁简不一、格式五花八门业已成为当下行政诉讼司法建议的普遍流弊。后者则是通过司法建议的运用指陈个案所反映出的行政执法疏漏，敦促行政机关完善相应的管理制度避免再次出现类似纠纷。

据统计，2007年以来，该院共在判前向被诉行政机关提出司法建议19份，协调撤诉案件32件，协调撤诉率高达66．7％。（三）回应行政审判尴尬之处境诚如学者陈端洪先生所言：行政诉讼的实践证明中国人改变了关于权力的思维，对权力的最好控制办法是以权制权，司法权与行政权通过对峙而合作完成社会的整体目的。

以江苏省为例，该省近年来不断拓展审判职能、积极服务法治建设、有效优化司法环境，已经形成了推进行政审判司法环境良性循环的江苏模式。但是，匆忙将这些制度纳入到本国法律体系之中的做法可能很容易导致不尽如人意的结果。

就目前的行政纠纷而言，已经出现了两个非常明显的新动向：一是某些行政纠纷虽然发生于个别主体与特定行政机关之间，但纠纷背后往往隐含着某个群体与政府的对抗，如因房屋拆迁、土地征收而引发的行政纠纷就隐含着失地农民和拆迁户群体与政府的对抗。正如前文所述，这两种特殊的行政诉讼司法建议与法院司法权威的维系息息相关，必须借助公开机制向全社会展现行政机关的傲慢与偏见，进而敦促行政机关认真对待司法建议。河北省交通运输厅对此司法建议高度重视，迅速改变了原有的收费规定，并下发全省高速公路各收费站。由于这类司法建议是在行政裁判正式作出时所提出的，且其目的在于弥补行政裁判的不足、最大限度地保护行政相对人的合法权益，因此可称其为裁判补充型司法建议。

可见，能动司法观念的兴起预示着行政审判政策的重大调整，进而为激活司法建议制度、搭建司法与行政良性互动的桥梁提供了契机。[14]事实上，《行政诉讼法》的颁行本身就包含了立法者希冀通过有限的司法审查方式实现以司法权制约、抗衡行政权的美好憧憬。

为此，法院应当针对这类情形提出行政诉讼司法建议，以便在坚持合法性审查原则的前提下妥善解决因合理性问题而滋生的纠纷，间接维护行政相对人的合法权益。[21]在行政审判实践中，这类情形十分常见。

参见林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载［美］Ｒ．科斯等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第374页。笔者认为，对这一规定应当进行如下限制性解释：（1）法院只有进行合法性审查之后，才可能提出司法建议，杜绝在立案阶段就先行组织和解。

行政诉讼制度20年的曲折实践已经充分证明了封闭对抗型行政审判模式的不适。针对实践中屡屡出现的司法建议石沉大海的现象，一种赋予司法建议强制效力的呼声在司法界渐起。[10]司法实践除了不断拓展行政诉讼司法建议的适用范围、灵活运用不同类型的行政诉讼司法建议以外，还在完善行政诉讼司法建议的长效机制上进行了积极探索。在很多情况下，对于行政相对人而言，不仅要讨个说法，更要得到实惠。

尤其是在司法为民的理念影响下，简单的一纸裁判有时往往难以达到切实化解行政纠纷、保障民众合法权益的目的。随着《撤诉规定》的公布实施，这种异化的结案方式不仅披上了合法性外衣，而且大有进一步扩张的趋势。

（2）法院可以在政府公报上发表公告，督促其履行义务。正如美国学者米尔伊安·Ｒ．达玛什卡所言：……在到本土经验之外去寻找创新的启迪的过程中，承担着改革重任的各国法律家们总是很容易为一些他国的制度设计所吸引，因为这些制度可能体现着较为健全的原则或者表现出良好的意图。

原告对河北省交通运输厅的行为表示谅解，并自愿撤回起诉。在这方面需要改变目前流行的年度考核办法，因为行政诉讼司法建议包括个案式和综合式两种情形，对某些具有现实影响力的司法建议应当及时予以表彰，从而营造良好的氛围。